教育督导是现代教育管理体系中不可缺少也无法替代的重要组成部分。但由于各种原因，教育督导一路走来并不平坦，也面临某种困境。《教育》旬刊记者近日通过采访部分国家督学和一些业界专家及一线教育工作者后感到：教育督导似乎并未发挥出应有的作用和价值。人们不禁要问：今天的教育督导制度究竟面临什么样的困境？
困局之一：机构设置不独立
首都师范大学教育科学学院傅树京教授在接受《教育》旬刊记者采访时指出，衡量一个机构设置是否合理的标准之一,是该机构的层级关系是否清楚,是否符合“统一领导”与“统一指挥”的原则,能否避免多头领导和多头指挥。她认为，教育督导机构不能从教育行政机构中独立出来是造成整个教育督导面临困境的关键所在。
据了解，到目前为止，全国31个省、自治区、直辖市都已建立了人民政府教育督导室（督导团），98.3%的地、市建立了教育督导机构，全国共有2689个县（市、区）建立了教育督导机构，但从国家教育督导办到各省市区政府教育督导团办公室的属性却五花八门，有政府牌子的，有教育行政部门牌子的，教育督导机构是政府机构的组成部分，还是教育行政部门的内设机构？法律没有明确规定。教育督导机构找不到法律依据，权威也就难以树立，其作用的发挥也就大打了折扣。
西南师范大学教科所学者凌飞飞通过研究地方教育督导机构的设置模式后指出，目前地方督导机构大体有三种模式。第一种：教育督导部门由政府授权，但属于教育行政部门编制和领导。这使得教育督导部门面临尴尬，政府只授权不具体领导，教育行政部门具体领导但又无法授权，这无疑减弱了教育督导评估时的权威性和独立性。第二种：教育督导部门完全隶属于教育行政部门，这使得教育督导的功能局限于“督学”，而“督政”职能无从发挥和实现，而且容易导致教育行政部门内部的冲突，容易产生内耗，难以收到应有的督导功效。第三种：教育督导部门作为与教育行政部门平行的机构，其主要负责人由教育行政部门领导兼任。这使得教育督导与教育行政部门及其政府的其他监督机构的关系难以协调，常出现彼此矛盾和相互推诿的现象，导致效率低下。
由此来看，一些地方教育督导室由人民政府设立,但由教育行政部门代管的模式,会使教育督导机构处于一个十分尴尬的地位：说它是教育行政部门下属的一个机构,但它是人民政府设立的,在教育行政部门里没有位置；说它是人民政府下属的一个机构,虽有有关法规作为依据,但具体操作起来并不明晰。这就使教育督导机构与教育行政部门、政府及有关职能部门之间的关系极难处理,也就导致教育督导的职责权限在实践中难以有效地实现,更不利于教育督导体制的发展。
前国家副总督学王文湛在接受《教育》旬刊记者采访时谈到，依据有关文件精神,教育督导室应定为人民政府的一级机构,在行政隶属关系上,直接接受人民政府的管辖;在业务上,接受上级教育督导部门的指导,与教育行政部门并列,从而教育行政部门以实施、执行为主,而教育督导部门以评价、监督为主, 两者并行不悖,这样更有利于“督政”“督学”与任务的完成。
但遗憾的是：目前我国还缺乏这方面的法律法规，教育督导还没有一个统一的组织机构，教育督导机构的权利来源和隶属关系不明确，导致教育督导机构的独立性差甚至缺乏独立性，不利于更有效、更顺利地开展教育督导工作。
督导在进行现场评估
困局之二：鉴定评估千人一面
一位不愿透露姓名的已离任校长告诉《教育》旬刊记者，该校前几年在整理教师们为迎接督导准备的材料时，竟然发现在本校材料中有外地单位名称的笑话。这位校长颇有些无奈意味地说，在备查材料中，五花八门的规章制度达数百种之多，各处各室及其分支（包括实际存在的以及根本不存在的），全都得订立规章制度，而这些平时各级部门下发的文件由于没有进行专门收藏，绝大部分已散失。要建立这些制度，只能东拼西凑。现在网络发达，只需在搜索引擎中打入“管理制度”一词，各种各样的制度总能搜出许多。对搜集下载来的制度，工作认真的人会进行必要的修改；马虎的人就可能漏洞百出，闹笑话自然就难免了。
对于绝大多数学校而言，虽不至于笼统地用“作假”一词来概括，但事实是，这种情形在基层、在学校都不陌生：上面来人要督导评估了，学校便紧着忙活接待，因为事关办学水平、学校声誉。于是除了紧张准备各种资料、汇报稿外，还要安排欢迎、生活等等事宜。其实，这其中有不少都是走过场，于地方、学校的发展没有什么大的帮助。时间长了，表面文章做得多了，学校就把这种常规的工作当作一种负担，当然不会真心欢迎这样的检查。北京市西城区原心理教研室主任吴国印谈及此问题时指出，很多学校在接受督导之前都事先得到了通知，做足了准备；而目前的督导评估模式大都以一两次的鉴定性评估为主而忽略过程性的考察。在这种情况下，很难保证学校为了应付不掺杂水分。
有学者指出，现行教育督导评估的方式方法——鉴定性评价，是以“双基”验收为代表的教育督导工作的评估模式，这种模式以检查验收为主要方式，以统一的、刚性的量化指标核对打分为基本方法。这种模式对于低层次的合格性的达标验收的确很有必要，也很有效，但是这种统一的标准，对于已经实现“两基”的大中城市和东部经济发达地区高层次、高水平、独具特色的教育及管理工作就难以作出科学的鉴别，并且很容易扼杀被评者的创新精神。而且，这种鉴定性评价因为自身难以克服的弱点已越来越不适应教育事业发展的要求。
西南师范大学教科所学者凌飞飞指出这种模式的缺点：第一，这种模式重视结果而忽视过程。无论对于督学们还是对于被督导的对象，鉴定性评价的焦点主要集中在指标达成度和时限上。这两点对于保证教育投入水平和基本规范是否达标是有效的，但是一旦指标要求和现实差距太大，且时限又较紧时，少数被评者虽竭尽全力也难以企及，要么积极性严重受挫，要么很难保证其采用正确的手段和方法提高指标达成度。相反，对于那些已基本达到指标体系的被评估者往往无须太多努力便可获得好评，因此评价也就失去了激励性。第二，这种模式强化了督导与被督导的矛盾，弱化了教育督导评估的指导促进功能。鉴定性评价容易造成被评者的对抗心理、应付心理或迎合心理，这些都不同程度地造成督学们及其教育督导评估工作被架空。
王文湛在接受《教育》旬刊记者采访时也指出，素质教育背景下，重点应提高教育的质量而非数量；教育督导评估的方式方法也应顺应时代的发展。有研究此问题的专家指出，如果还坚持传统的以行政权威为特征的督导评估方式，学校必然会相应采取“你评估，我应付；你检查，我作弊”的应答模式，督导评估工作就会毫无意义。
困局之三：人员配备老化
目前，我国督学队伍的年龄和专业结构极不合理是一个公认的事实。
在谈到这一问题时，无论是一线督学人员还是大学的研究学者都无一例外地谈到了督学队伍的年龄和专业不足问题。人大代表安徽省教育厅副厅长胡平平指出，长期以来，由于各级领导干部对教育督导的重要性缺乏足够的认识，督导室成了安置干部尤其是退休干部的场所，他把这种现象戏称为“教育督导工作的三大怪现象之一”。
据了解，目前我国现有督学35217人，其中专职督学8631人，其余为兼职督学。我国督学中以60岁以上兼职督学者居多，就总体而言体质太差，精力不足，进取心和创新精神不够，这无疑影响了教育督导的质量。
学者凌飞飞在研究这一问题时也指出，就专业结构来说，当今督学大多来自中小学，来自幼儿园的不多，来自成教、职教、社会力量办学的就更少，而教育督导的对象已扩大为中等以下的各类学校和其他教育、教学机构。由于受专业的限制，督学们难以有针对性地开展对幼儿园、成教、职教、社会力量办学的督导。即便对中小学的督导，督学的专业也不可能涵盖各门学科，尤其是懂得外语、计算机专业的督学很少。因此督学要深入到专业学科领域困难重重。而在督学方面，学校的行政管理一直是督导的重点，而对教学，特别是课堂教学及其相关问题的关注却远远不够，致使督导工作难以深入和获得实效。
由此来看，教育督导人员的专业素质培养，学历要求，从业规范，资格认定等亟需法律定位和行业规范。
困局之四：自身建设滞后严重
全国人大代表胡平平指出，说话无人听、批评无人理是教育督导又一怪现象。按程序，教育督导活动结束后，都要针对发现的问题进行督导反馈，提出整改要求。但是，由于教育督导结果的运用没有法律明确规定，督导结果反馈到单位，是否整改几乎完全取决于单位负责人的态度，最有力的手段也只是通报批评而已。更何况，督导的跟踪指导本身就做得很不到位。
教育督导是对教育工作实施的行政性的执法监督。在督导活动中必须坚持以教育法律法规和方针政策为依据，把督导过程作为检查、指导教育法律法规和方针政策贯彻落实的过程。然而，我国教育督导自身法制建设方面却严重滞后。
据了解，我国教育督导制度自恢复以来，关于教育督导的专门性法规仅仅限于1991年原国家教委颁布实施的《教育督导暂行规定》。而21世纪的教育督导形势与1991年的教育督导形势已经大相径庭，毫无疑问，教育督导自身的立法工作进展缓慢，严重滞后于教育督导的实践，在现代教育管理体系中，教育督导评价作用日益突出，呈现出教育督导对象日益复杂多变的现实。 |